🔵 روز صنعت و معدن
درنگی در آینهی یک قانون، نه شوری برای تبریک
کاوه فاضل بسطامی
دهم تیرماه در تقویم رسمی جمهوری اسلامی ایران به عنوان روز صنعت و معدن نامگذاری شده است. روزی که یادآور تصویب قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران در دهم تیرماه سال ۱۳۵۸ است. این قانون در یکی از بحرانیترین مقاطع تاریخ اقتصاد ایران به تصویب رسید. زمانی که بسیاری از واحدهای بزرگ صنعتی کشور در پی تحولات انقلاب، خروج برخی صاحبان صنایع، بیثباتی اقتصادی و اختلال در نظام تولید، در معرض تعطیلی قرار گرفته بودند. قانونگذار با هدف جلوگیری از نابودی سرمایههای صنعتی، حفظ اشتغال و استمرار تولید، دولت را مکلف کرد مدیریت و مالکیت بخشی از صنایع بزرگ را بر عهده بگیرد تا از فروپاشی ساختار صنعتی کشور جلوگیری شود.
بدون تردید، این قانون در کوتاهمدت توانست به اهداف مهمی دست یابد. بسیاری از کارخانههایی که احتمال تعطیلی آنها وجود داشت، به فعالیت خود ادامه دادند و هزاران کارگر شغل خود را حفظ کردند. این موضوع با آغاز جنگ تحمیلی اهمیت بیشتری پیدا کرد. زیرا کشور برای تأمین نیازهای داخلی و پشتیبانی از جبههها به ظرفیت تولید کارخانهها نیاز داشت. در چنین شرایطی، حضور دولت در اداره صنایع، اقدامی اضطراری و تا حد زیادی اجتنابناپذیر به شمار میرفت.
اما آنچه امروز محل بحث اقتصاددانان و پژوهشگران است، نه اصل مداخله دولت در آن شرایط بحرانی، بلکه تداوم این مداخله در دهههای بعد است. تجربه اقتصاد ایران نشان داد که اداره مستقیم بنگاههای اقتصادی توسط دولت، اگرچه در شرایط اضطراری میتواند راهگشا باشد، اما در بلندمدت با چالشهای جدی همراه است. هنگامی که دولت از نقش سیاستگذار و ناظر فاصله میگیرد و خود به بزرگترین مالک و مدیر صنایع تبدیل میشود، سازوکارهای رقابتی بازار به تدریج تضعیف میشوند و بسیاری از تصمیمهای اقتصادی جای خود را به تصمیمهای اداری و سیاسی میدهند.
در بسیاری از صنایع دولتی، مدیران بیش از آنکه در برابر سهامداران و بازار پاسخگو باشند، در برابر ساختارهای اداری پاسخگو بودند. تغییر مکرر مدیران، وابستگی تصمیمها به سیاستهای مقطعی، نبود انگیزه کافی برای افزایش بهرهوری، محدود شدن سرمایهگذاری در تحقیق و توسعه و فرسودگی تدریجی ماشینآلات، از پیامدهایی بود که به مرور بر توان رقابتی صنایع ایران تأثیر گذاشت. در چنین فضایی، سودآوری و نوآوری که موتور محرک بنگاههای اقتصادی در اقتصادهای رقابتی است، جای خود را به حفظ وضع موجود و اتکا به حمایتهای دولتی داد.
برخی از شناختهشدهترین صنایع کشور نیز از این روند بیتأثیر نماندند. ارج که زمانی بزرگترین تولیدکننده لوازم خانگی خاورمیانه محسوب میشد، در دهههای بعد به تدریج بازار خود را از دست داد و سرانجام خطوط تولید آن متوقف شد. آزمایش نیز که سالها یکی از معتبرترین برندهای لوازم خانگی کشور بود، نتوانست خود را با فناوریهای جدید و رقابت فزاینده بازار هماهنگ کند و بخش عمده فعالیت تولیدی خود را از دست داد. کفش ملی که روزگاری یکی از بزرگترین تولیدکنندگان کفش در خاورمیانه بود، به مرور سهم قابل توجهی از بازار خود را از دست داد و دیگر نتوانست جایگاه گذشته را بازیابد. پارس الکتریک و تعدادی از واحدهای قدیمی صنایع نساجی نیز با مشکلات مشابهی روبهرو شدند.
البته منصفانه نیست که همه این تحولات را تنها به قانون حفاظت و توسعه صنایع یا مالکیت دولتی نسبت دهیم. اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته با رخدادهای بزرگی همچون جنگ ایران و عراق، تحریمهای اقتصادی، محدودیت دسترسی به فناوریهای نوین، نوسانات شدید نرخ ارز، تورم مزمن، واردات گسترده کالا در برخی دورهها، قاچاق و همچنین خصوصیسازیهای غیرکارآمد مواجه بوده است. هر یک از این عوامل به سهم خود بر سرنوشت صنایع کشور اثر گذاشتهاند. از همین رو، بسیاری از پژوهشگران معتقدند که افول برخی صنایع نتیجه مجموعهای از سیاستها و شرایط اقتصادی بوده است، نه صرفاً یک قانون یا یک تصمیم تاریخی.
در مقابل، تجربه برخی صنایع نشان میدهد که مدیریت دولتی الزاماً به شکست منتهی نشده است. توسعه صنایع فولاد، پتروشیمی، سیمان و بخش قابل توجهی از معادن بزرگ کشور، تا حد زیادی با سرمایهگذاری و حمایت دولت امکانپذیر شد و این بخشها امروز سهم مهمی در تولید ناخالص داخلی، اشتغال و صادرات غیرنفتی دارند. این تجربه نشان میدهد که موفقیت یا شکست یک صنعت، بیش از آنکه به دولتی یا خصوصی بودن آن وابسته باشد، به کیفیت حکمرانی، شفافیت، ثبات قوانین، شایستهسالاری در مدیریت، سرمایهگذاری مستمر و وجود فضای رقابتی بستگی دارد.
امروزه تقریباً میان بسیاری از اقتصاددانان این اجماع وجود دارد که وظیفه اصلی دولت، سیاستگذاری، تنظیمگری، ایجاد زیرساخت، حمایت هدفمند و نظارت بر اجرای قوانین است، نه اداره مستقیم بنگاههای اقتصادی. تجربه کشورهای صنعتی نیز نشان میدهد هر جا دولت نقش داور را ایفا کرده و میدان را برای رقابت سالم، نوآوری و سرمایهگذاری بخش خصوصی فراهم آورده است، صنایع مسیر رشد پایدارتری را طی کردهاند. در مقابل، هرگاه دولت به بازیگر اصلی اقتصاد تبدیل شده، خطر کاهش بهرهوری، گسترش بوروکراسی و فاصله گرفتن بنگاهها از منطق اقتصادی افزایش یافته است.
قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران از این جهت ، پدیدهای منحصربهفرد نبود که بسیاری از کشورهای صنعتی نیز در دوران بحران، برای جلوگیری از فروپاشی اقتصاد، صنایع بزرگ را به طور موقت تحت مالکیت یا مدیریت دولت قرار دادهاند. پس از جنگ جهانی دوم، فرانسه و بریتانیا بسیاری از صنایع راهبردی را ملی کردند، اما با بازگشت ثبات اقتصادی، به تدریج آنها را به بخش خصوصی واگذار کردند. در ژاپن و کره جنوبی نیز دولت نقش پررنگی در توسعه صنعت داشت، اما بیشتر از طریق سیاستگذاری، حمایت و هدایت سرمایهگذاری، نه تصدی مستقیم بنگاهها. حتی ایالات متحده در بحران مالی سال ۲۰۰۸ برای نجات صنعت خودروسازی، به طور موقت سهامدار برخی شرکتهای بزرگ شد و پس از عبور از بحران، از مالکیت آنها خارج شد.
در ایران نیز شرایط سال ۱۳۵۸ و سپس آغاز جنگ، مداخله دولت را تا حد زیادی توجیه میکرد، اما بسیاری از کارشناسان معتقدند تفاوت اصلی تجربه ایران با سایر کشورها، تداوم طولانیمدت تصدیگری دولت در بخش قابل توجهی از صنایع بود. این وضعیت در کنار عوامل دیگری مانند جنگ، تحریمها و نوسانات اقتصادی، در برخی بخشها به کاهش بهرهوری، گسترش بوروکراسی و تضعیف رقابت انجامید. از این رو، آنچه تجربه ایران را متمایز میکند، نه اصل مداخله دولت، بلکه استمرار حضور آن در مالکیت و مدیریت صنایع است.
اگرچه قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران بیش از هر چیز بر صنایع و بنگاههای بزرگ متمرکز بود، اما فضای اقتصادی و سیاستهای ناشی از آن، به طور غیرمستقیم بر بخش معدن، بهویژه معادن کوچک سنگهای ساختمانی نیز تأثیر گذاشت. در سالهای نخست پس از انقلاب، بسیاری از این معادن در مالکیت اشخاص حقیقی یا شرکتهای خانوادگی قرار داشتند و برخلاف برخی صنایع بزرگ و معادن راهبردی، مشمول انتقال مستقیم مالکیت یا مدیریت به دولت نشدند. با این حال، همزمان با تصویب قانون حفاظت و توسعه صنایع، ساختار حقوقی مالکیت معادن نیز دستخوش تحولی بنیادین شد. تحولی که آثار آن بر بخش معدن، بهویژه معادن کوچک، بسیار عمیقتر و ماندگارتر بود.
بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، معادن در زمره انفال و ثروتهای عمومی قرار گرفتند و مالکیت آنها در اختیار حکومت قرار گرفت. قوانین بعدی معادن نیز این اصل را تثبیت کردند و از آن پس، بهرهبرداران دیگر مالک معدن محسوب نمیشدند، بلکه تنها حق اکتشاف و بهرهبرداری از ذخایر معدنی را در قالب پروانههای صادره از سوی دولت در اختیار داشتند. این تغییر، مفهوم مالکیت در بخش معدن را به طور اساسی دگرگون کرد. اگر پیش از آن، سرمایهگذار معدن را دارایی خود میدانست، پس از انقلاب رابطه او با معدن به یک رابطه حقوقی مبتنی بر اخذ مجوز و بهرهبرداری محدود شد.
این تحول، اگرچه با هدف صیانت از ثروتهای عمومی و جلوگیری از بهرهبرداری بیضابطه از منابع طبیعی انجام شد، اما از نگاه بسیاری از فعالان معدنی، پیامدهایی نیز به همراه داشت. کاهش امنیت سرمایهگذاری، دشوارتر شدن تأمین مالی از سوی بانکها، وابستگی استمرار فعالیت معدن به تمدید پروانههای دولتی و کاهش انگیزه برای سرمایهگذاریهای بلندمدت در اکتشاف، تجهیز و توسعه معادن، از جمله پیامدهایی بود که بهویژه در معادن کوچک سنگهای ساختمانی بیش از سایر بخشها احساس شد. بسیاری از معدنداران معتقد بودند هنگامی که بهرهبردار مالک ذخیره معدنی نیست و تنها از حق بهرهبرداری موقت برخوردار است، انگیزه و امکان سرمایهگذاریهای سنگین و بلندمدت نیز کاهش مییابد.
افزون بر این، افزایش نقش دولت در مدیریت اقتصاد، تغییر نظام اداری، محدودیتهای ناشی از شرایط انقلابی و سپس آغاز جنگ، فضای فعالیت اقتصادی را نیز دگرگون کرد. بسیاری از سرمایهگذاران خصوصی در آغاز دهه ۱۳۶۰ به دلیل نااطمینانی نسبت به آینده اقتصاد و حقوق مالکیت، تمایل کمتری برای سرمایهگذاری در بخش معدن داشتند. این مسئله سبب شد توسعه بسیاری از معادن کوچک با کندی همراه شود و سرمایهگذاری در ماشینآلات، اکتشاف و فرآوری کاهش یابد.
از سوی دیگر، آغاز جنگ ایران و عراق موجب شد اولویتهای اقتصادی کشور تغییر کند. کاهش ساختوساز، محدود شدن طرحهای عمرانی و کمبود منابع مالی، تقاضا برای بسیاری از سنگهای ساختمانی را کاهش داد و برخی معادن کوچک را با رکود یا حتی تعطیلی موقت مواجه ساخت. البته این شرایط بیش از آنکه ناشی از قانون حفاظت و توسعه صنایع باشد، نتیجه پیامدهای جنگ و وضعیت عمومی اقتصاد کشور بود.
در دهههای بعد، با رونق دوباره ساختوساز و توسعه صادرات سنگ، بسیاری از معادن کوچک فعالیت خود را از سر گرفتند، اما چالشهای ساختاری همچنان پابرجا ماند. پراکندگی معادن، کوچک بودن مقیاس فعالیت، کمبود سرمایه، فرسودگی ماشینآلات، ضعف فناوری استخراج و فرآوری، هزینههای بالای حملونقل، نوسانات مقررات و دسترسی محدود به بازارهای بینالمللی، موجب شد بخش قابل توجهی از معادن سنگ ساختمانی نتوانند به بهرهوری مطلوب دست یابند.
البته باید توجه داشت که انفال بودن معادن، پدیدهای منحصر به ایران نیست. در بسیاری از کشورهای معدنی، مالکیت ذخایر زیرزمینی نیز در اختیار دولت است، اما تفاوت در آن است که حقوق بهرهبرداری در این کشورها معمولاً بلندمدت، شفاف، قابل انتقال و از پشتوانه حقوقی محکمی برخوردار است. همین موضوع، امنیت سرمایهگذاری را افزایش داده و سرمایهگذاران را به توسعه، اکتشاف و نوسازی معادن ترغیب میکند. از این منظر، آنچه بیش از اصل مالکیت دولتی اهمیت دارد، کیفیت نظام حقوقی، ثبات مقررات و میزان اطمینان سرمایهگذار به حفظ حقوق مکتسبه خود است.
بررسی تجربه چهار دهه گذشته نشان میدهد که مهمترین مشکلات معادن کوچک سنگهای ساختمانی، تنها ناشی از قانون حفاظت و توسعه صنایع نبوده، بلکه حاصل مجموعهای از عوامل شامل تغییر نظام مالکیت معادن، دشواری تأمین مالی، ناپایداری مقررات، افزایش هزینههای تولید، ضعف زیرساختهای صادراتی و محدودیت دسترسی به فناوریهای نوین بوده است. تجربه این سالها نشان میدهد که توسعه پایدار بخش معدن، بیش از هر چیز به ایجاد امنیت سرمایهگذاری، ثبات قوانین، کاهش مداخلات غیرضروری، تسهیل فعالیت بخش خصوصی و ایفای نقش دولت به عنوان سیاستگذار و ناظر، نه تصدیگر، وابسته است.
روز صنعت و معدن، بیش از آنکه صرفاً یادآور تصویب یک قانون باشد، فرصتی برای بازخوانی تجربه صنعتی ایران است، تجربهای که نشان میدهد حفظ صنایع در شرایط بحران ضرورتی انکارناپذیر است، اما تداوم توسعه صنعتی نیازمند اصلاح ساختارها، مدیریت حرفهای، رقابتپذیری، نوآوری، مشارکت واقعی بخش خصوصی و کاهش تصدیگری دولت است. شاید مهمترین درس قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران این باشد که حمایت دولت زمانی بیشترین اثر را دارد که به توانمندسازی تولیدکننده بینجامد، نه به وابستگی دائمی بنگاهها به ساختارهای دولتی. این نگاه میتواند چراغ راه آینده صنعت و معدن ایران باشد. آیندهای که در آن، دولت نقش حامی و سیاستگذار را ایفا کند و صنعتگران و کارآفرینان، موتور اصلی رشد و توسعه اقتصادی کشور باشند.
از این منظر، دهم تیر نه یک مناسبت برای تبریک، که فرصتی برای حسابکشی از مسیری است که صنعت ایران طی کرده است. تا زمانی که صنعت به جای تکیه بر توان و خلاقیت خود، گرفتار سایه سنگین سیاستگذاریهای نادرست و مداخلات فرساینده باشد، تبریک گفتن در چنین روزی بیشتر شبیه چشمپوشی از واقعیت است تا بزرگداشت یک دستاورد.
منبع : شماره ی سوم نشریه سنگنامگ – بهار و تابستان ۱۴۰۵
